China and the EU: “Strategic Partners” No More
Axel Berkofsky per Institute for Security and Development Policy, Dicembre 2019 – Da marzo 2019, la Cina è stata etichettata come la “rivale sistemica” dell’UE come riportato nel documento “UE-Cina – Una Prospettiva Strategica”, che delinea alcuni dei risultati e molte delle carenze delle relazioni e della cooperazione tra l’UE e Cina. Sono finiti i giorni, o almeno così sembra, quando i politici di Bruxelles si vantavano del loro “partenariato strategico” con Pechino, della loro “comprensione reciproca”, “interessi comuni” e “dialoghi settoriali” che hanno creato la basi strumentali per l’adozione di politiche comuni e risolvere i problemi attraverso un forte commercio bilaterale e un programma di investimenti.
Introduzione
Sullo sfondo di ciò che è stato e non è stato raggiunto tra Bruxelles e Pechino negli ultimi 15 anni, era ora che i politici di Bruxelles iniettassero una dose di realismo nelle relazioni bilaterali. Soprattutto perché l’UE è un blocco commerciale costituito da stati democratici in partenariato diretto con una dittatura a partito unico con cui non condivide quasi nulla quando si tratta di politica e sicurezza internazionali. In effetti, Bruxelles e Pechino hanno investito (e continueranno a farlo) una grande quantità di tempo e risorse nel tentativo di risolvere problemi e controversie nella loro agenda bilaterale di commercio e di investimento, anziché utilizzare questa cooperazione per adottare politiche estere e di sicurezza congiunte. Non esistono politiche di questo tipo adottate da Bruxelles e Pechino negli ultimi 15 anni e, a causa delle differenza fondamentali negli approcci alle politiche regionali e globali, è improbabile che questo cambi. Detto questo, questa nuova etichettatura di “rivale sistematico” non significa la fine del corso della politica di ingaggio di Bruxelles verso la Cina.
Continueranno i tentativi di trovare un terreno comune e di cooperare nelle molte aree elencate nei dialoghi settoriali UE-Cina (quali politica regionale, sicurezza, sicurezza marittima, istruzione, ambiente, sicurezza alimentare, agricoltura, politica industriale, ecc.). Inoltre, l’ammissione ufficiale di Bruxelles che la Cina non è in alcun modo il tipo di “partner strategico” come veniva definito nel 2003, presenta anche dei vantaggi. Può essere un sollievo per i funzionari di Bruxelles che non debbano più fingere di essere in grado di influenzare e cambiare le politiche interne ed estere cinesi quando questa è probabilmente l’ultima cosa che i politici a Pechino consentiranno all’UE, o a chiunque altro, di fare.
In breve, il previo e sfortunato ottimismo sul fatto che Pechino sia aperto a consigli esterni o persino a direttive – per esempio, che non dovrebbero incarcerare o “rieducare” le minoranze religiose nello Xinjiang, arrestare i dissidenti con accuse inventate o “invitare” loro di confessare i loro crimini alla televisione cinese in prima serata; o consigliarli di non occupare e costruire basi militari sia sulle isole esistenti contestate che sulle isole artificiali da loro costruite nel Mar Cinese Meridionale – è ora stato sostituito da valutazioni più realistiche dell’influenza dell’UE (o mancanza di ciò) sulle politiche interne ed esterne cinesi. Ora che sono stati tolti i guanti, l’UE e i suoi stati membri hanno la possibilità di ingaggiare la Cina quando vuole essere coinvolta senza dover contrastare le politiche economiche ed estere di Pechino quando contrastano fondamentalmente con gli approcci, i valori e le norme dell’UE. Inoltre, i singoli stati membri dell’UE continueranno comunque a scegliere individualmente tra il “silenzio” e il confronto quando lo riterranno opportuno o quando saranno in gioco interessi economici e commerciali. In altre parole, i governi tedesco, francese o italiano continueranno a scegliere autonomamente se, e quando, vorranno discutere del Tibet, di Hong Kong o dello Xinjiang, a seconda, ad esempio, se le aziende dei paesi sopra citati stanno per firmare accordi commerciali e di investimento con e in Cina.
Sfruttare la Disunità dell’UE
Sfortunatamente per il potere normativo dell’UE e la sua credibilità di agire come un blocco unificato nella politica internazionale, Pechino da anni opera con successo su una strategia in cui offre carote economiche e finanziarie ai singoli paesi membri dell’UE che necessitano di investimenti. Ad esempio, investendo ingenti fondi nel porto greco del Pireo, i politici di Pechino hanno appreso che la Grecia avrebbe restituito il favore, ponendo il veto su una dichiarazione congiunta dell’UE sui diritti umani in Cina.
I critici hanno da tempo messo in guardia sul fatto che Pechino si sia rivolta a trattare con i singoli stati membri dell’UE, nel tentativo di ricevere ciò che non può ottenere dalle istituzioni dell’UE. Pechino ha iniziato a rendersi conto (a partire dal 2010 circa) che un “partenariato strategico” dell’UE non significava automaticamente che Bruxelles avrebbe sollevato l’embargo sulle armi che imponeva alla Cina a seguito dell’ordine di mandare il PLA nella folla in Piazza Tiananmen nel 1989. Inoltre, quando l’UE ha scelto di non riconoscere alla Cina lo status di economia di mercato (MES), i responsabili politici di Pechino hanno deciso di contrastare le politiche dell’UE trattando con i singoli stati membri che necessitano di investimenti stranieri e investimenti nello sviluppo delle infrastrutture.
In effetti, negli ultimi anni, la Cina ha sfruttato con successo la disunione dell’UE e la volontà di alcuni stati membri di definire e “adeguare” le loro politiche nei confronti della Cina in base alla quantità di investimenti cinesi che potrebbero ricevere. Ad esempio nel giugno 2017, come menzionato sopra, la Grecia ha bloccato l’adozione unanime di una dichiarazione congiunta dell’UE sui diritti umani in Cina, mentre nel marzo dello stesso anno l’Ungheria ha impedito all’UE di aggiungere il proprio nome a una lettera comune che esprimeva preoccupazione per un rapporto su degli avvocati detenuti e torturati illegalmente in Cina. Come per coincidenza, sia l’Ungheria che la Grecia sono state destinatarie di investimenti cinesi su larga scala negli ultimi anni.
Alla fine di novembre 2019, Pechino e Atene hanno concordato di dare alla società statale cinese COSCO Shipping il via libera per investire ulteriori 600 milioni di euro nel più grande porto greco, il Pireo. Nel 2009, COSCO ha ottenuto una concessione di 35 anni per l’ammodernamento e la gestione dei moli per container nel Pireo. Nel 2016, COSCO Shipping ha acquistato la maggioranza del 51% del capitale nel porto del Pireo. Si deve anche menzionare che la Cina ha vinto l’appalto nel 2009 contro un solo offerente rivale e che la Grecia ha scelto liberamente di dare il via libera a COSCO. Tuttavia, se COSCO abbia vinto l’appalto con mezzi legittimi rimane una domanda aperta in quanto come impresa statale potrebbe contare sul suo governo per fornire alla società i fondi per superare altre potenziali società europee concorrenti. Ciò detto, non c’erano altri concorrenti europei al momento.
E’ senza dubbio che l’UE ha permesso a Pechino di dividere sempre più la sua unione, in particolare nel 2012 quando un certo numero di stati membri dell’UE hanno aderito con entusiasmo all’iniziativa 16 + 1 di Pechino: Cina e 16 paesi dell’Europa centro-orientale (CEE), molti dei quali sono stati particolarmente interessati a ricevere investimenti cinesi. Quando la Grecia si è unita nel 2019, è diventata l’iniziativa 17 + 1. La Grecia e l’Ungheria, tuttavia, non sono le uniche a optare per politiche divisorie autonome. Il governo italiano ha irritato Bruxelles quando, nel marzo 2019, ha scelto di inserirsi nella BRI cinese, aggirando la Commissione europea, l’istituzione incaricata di coordinare tutte le politiche commerciali e di investimenti dei membri dell’UE. All’epoca, il governo di destra/populista italiano si trovò (abbastanza felicemente) su un corso di collizione continua con l’UE e spesso trascurava di consultarsi con le istituzioni dell’UE sulle politiche commerciali (e di altro tipo).
Anche studiosi e analisti europei hanno qualche colpa nel modo in cui Pechino è stato in grado di sfruttare la disunione europea nel corso degli anni. All’inizio degli anni 2000, politici e funzionari cinesi hanno sedotto numerosi studiosi europei nell’adottare una retorica sui “valori condivisi” e “comprensione reciproca” durante conferenze e seminari ospitati da istituzioni cinesi. Accademici e analisti europei – che a volte erano pronti a gettare al vento l’integrità e l’indipendenza accademica e i quali, piuttosto che attenersi all’analisi obiettiva o opporsi alla ripetizione e all’approvazione della propaganda cinese, lasciavano cadere qualsiasi standard scientifico – ricevevano degli inviti per andare in Cina. In tutta onestà, il numero di studiosi e analisti europei che vendono le loro anime accademiche e l’integrità è probabilmente e fortunatamente inferiore a qualche anno fa.
Diritti Umani vs Affari Interni
Non sorprende che Pechino abbia scelto di respingere una dichiarazione dell’UE sui diritti umani come “interferenza illegittima” negli affari interni cinesi. Tuttavia, una risoluzione sui diritti umani, alla quale tutti gli stati membri dell’UE – compresi quelli che hanno ricevuto o stanno ricevendo investimenti cinesi esteri diretti per lo sviluppo delle infrastrutture – avrebbe comunque un messaggio di unità dell’UE e un messaggio che pone la primazia del principio del diritto su quello commerciale. Inoltre, i media statali del governo di Pechino non sarebbero in grado, in modo regolare, di sfruttare la disunità dell’UE come presunta “prova” che non tutti gli stati membri dell’UE sono pronti a “interferire” nella politica interna cinese e imporre il suo (solitamente indefinito) “doppio standard” sulla Cina. Neanche i dialoghi UE-Cina sui diritti umani o la promozione dello stato di diritto insieme alla spinta di Bruxelles verso Pechino ad abbracciare valori come la libertà di espressione, ecc. hanno prodotto un qualsiasi risultato tangibile. La realtà è che Pechino continua a ignorare i consigli e le critiche dell’UE sullo stato dei diritti umani in Cina. E questo include ovviamente anche le preoccupazioni dell’UE per i campi di detenzione gestiti dalla Cina nella provincia dello Xinjiang mirati a – almeno per quanto riguarda Pechino – la “rieducazione” di presunti terroristi islamisti e/o separatisti che rappresentano una minaccia per la sicurezza nazionale del paese e l’integrità territoriale.
Documenti del governo cinese trapelati di recente – documenti che nella stampa vengono definiti “China Cables” – dipingono un quadro molto inquietante della prontezza e della determinazione senza compromessi di Pechino di detenere e “rieducare” fino a un milione di musulmani in numerosi campi di detenzione in completo inosservanza dei diritti umani e dello stato di diritto.
Mentre Bruxelles e i suoi stati membri troveranno più difficile concedere a Pechino il beneficio del dubbio in merito al suo trattamento disumano e illegale nei confronti dei detenuti nello Xinjiang, Pechino continuerà a insistere sul fatto che lo Xinjiang sia un “affare interno” e non qualcosa su cui governi stranieri possano commentare. Per quello che vale, a seguito della fuga dei documenti del governo cinese, durante il suo primo giorno in carica, il 1° dicembre 2019, la nuova Presidente della Commissione europea Ursula von der Leyen ha parlato con il Primo Ministro cinese Li Keqiang delle presunte violazioni dei diritti umani nello Xinjiang. Secondo il South China Morning Post, l’UE sta attualmente discutendo con Pechino sulla possibilità e le condizioni di invio di una squadra ispettiva dell’UE nella regione.
Perdere Tempo, Più che Altro
Il dialogo UE-Cina sulla sicurezza, il cosiddetto “dialogo strategico ad alto livello UE-Cina”, non ha prodotto alcun risultati che indichi alcuna influenza dell’UE sulla condotta della politica estera e di sicurezza cinese (l’ultimo si è tenuto il 18 marzo 2019). Di conseguenza, non sono disponibili informazioni dettagliate sul contenuto o sui risultati di tale dialogo sui siti web dell’EEAS. Il sito dell’EEAS sulle relazioni politiche e di sicurezza UE-Cina dedica solo un breve paragrafo al dialogo, in sostanza affermando che Bruxelles parla con la Cina di politica estera e questioni di sicurezza. In un contesto in cui la Cina non consente a nessuno di impegnarsi in qualsiasi cosa possa assomigliare a quello che Pechino chiama “interferenza” nelle politiche interne ed estere cinesi, il dialogo sulla sicurezza con l’UE può essere analizzato semplicemente come una cooperazione a livello superficiale che Pechino ha convenuto di mantenere come favore all’UE. E’ improbabile che qualsiasi politico a Bruxelles creda davvero che l’UE abbia, attraverso il dialogo o altri scambi con politici cinesi, un’influenza sulle politiche cinesi esteri e di sicurezza regionale e globale. Di fatto, ogni volta che i politici di Bruxelles esprimono e/o pubblicano critiche sulle politiche estere e di sicurezza cinesi – siano le sue politiche nei confronti di Taiwan, le sue politiche relative alla rivendicazioni territoriali e all’espansione territoriale nei mari della Cina orientale e meridionale – Pechino respinge tali opinioni come indesiderate “interferenze negli affari interni della Cina”.
Trattato Elusivo di Investimento Bilaterale
L’UE è il principale partner commerciale della Cina, mentre la Cina è il secondo più grande di Bruxelles. Il commercio bilaterale di merci ammonta a 1,5 miliardi di euro al giorno. Nel 2017, l’UE ha esportato merci per 198 miliardi di euro in Cina e in cambio ha importato 375 miliardi di euro. Circa sei anni fa, Bruxelles e la Cina hanno deciso che c’erano ancora ulteriori possibilità in termini di commercio bilaterale e hanno quindi adottato un trattato bilaterale di investimento – il cosiddetto “Accordo complessivo sugli investimenti UE-Cina” (EU-CHina CAI). I negoziati sul trattato bilaterale di investimento UE-Cina, tuttavia, si protraggono da sei anni senza una fine immediata in vista. Pechino è molto fiduciosa che l’adozione dell’accordo bilaterale sugli investimenti sia imminente, ma in realtà è tutto fuorché così. Bruxelles ha ancora molti problemi – in sostanza gli stessi con cui ha iniziato i negoziati sei anni fa – come i sussidi industriali cinesi, l’accesso al mercato, i diritti di proprietà intellettuale (IPR), ecc. L’UE esorta la Cina ad affrontare tali problemi prima di firmare un accordo.
Finora, non vi sono indicazioni che Pechino e i suoi funzionari commerciali stiano affrontando le questioni in un modo che consenta alle loro controparti dell’UE di condividere l’ottimismo cinese che l’accordo bilaterale stia per essere adottato. In effetti, funzionari e politici cinesi insistono sul fatto che gli ostacoli all’accesso al mercato e i trasferimenti di tecnologia forzata a cui sono soggetto le società europee che investono in Cina sono o un “mito” e/o inesistenti. Sullo sfondo delle pratiche commerciali cinesi percepite come ineque, a marzo 2019, il più grande partner commerciale europeo della Cina, la Germania, ha annunciato il lancio di una nuova strategia industriale.
Tale strategia è volta a favorire e proteggere i cosiddetti “campioni nazionali”. Berlino garantirà un supporto aggiuntivo e speciale alle società tedesche che producono batterie per, tra gli altri, veicoli elettrici, prodotti chimici e stampa 3D. Anche l’ingegneria meccanica, i dispositivi medici, e l’aerospaziale e la difesa faranno parte della svolta tedesca verso il protezionismo. La strategia è stata annunciata pochi mesi dopo che la più grande associazione commerciale tedesca, la Bundesverband des Deutschen Industrie (BDI), aveva pubblicato un rapporto in cui esortava, in termini molto chiari, le istituzioni europee a contrastare le esportazioni cinesi fortemente sovvenzionate, la sovraccapacità industriale e i salvataggi delle società finanziati dallo stato.
Conclusioni
Quando si tratta con un paese che non vuole essere ingaggiato, la controparte dovrebbe prenderne atto e cambiare il suo approccio. E’ quindi inutile mantenere vivo il summenzionato dialogo sui diritti umani dell’UE con la Cina quando, nel corso degli anni, il dialogo non ha prodotto alcun risultato, vale a dire quando Pechino non è nemmeno d’accordo con l’UE su una definizione comune del termine “diritti umani”. Per anni e senza alcun successo, Bruxelles ha insistito per convincere la Cina ad sostenere il termine diritti umani come definito dalle Nazioni Unite – tra gli altri, libertà di religione, il diritto alla protezione sociale, il diritto alla vita e alla libertà. Al contrario, Pechino insiste per aggiungere la formula “con caratteristiche cinesi” al termini “diritti umani”, definendo e decidendo per conto di 1,4 miliardi di cinesi cosa significhi esattamente. I diritti umani “con caratteristiche cinesi” includono ad esempio il diritto di sostituire la povertà materiale con la prosperità materiale, acquistare e possedere terreni privati, scegliere dove lavorare e fare shopping a Milano e Parigi. Lo stesso vale per i summenzionati dialoghi sulla sicurezza e lo stato di diritto: è necessario tenere tali sessioni quando non ci sono prospettive di risultati e potrebbe servire semplicemente come pubbliche relazioni positive (per entrambe le parti). Le risorse sono limitate e Bruxelles potrebbe assegnarle in modo più efficiente impedendo alla Cina di sfruttare la disunità dell’UE e chiedendo concessioni e l’occasionale occhio cieco dei singoli stati membri dell’UE durante la costruzione di porti e ferrovie, ad esempio in Grecia e Ungheria.
Nel marzo 2019, alcuni analisti e una parte dei media europei hanno definito l’etichettatura europea della Cina come un “rivale sistemico” come un cambiamento “drammatico” di tono e atteggiamento nei confronti della Cina. Tuttavia, non sembra che l’atteggiamento abbia oscillato del tutto, anche perché da parte sua Bruxelles sta usando le parole “partner di cooperazione” e “rivale sistemico” nella stessa frase del summenzionato documento politico cinese “UE-Cina – Una Prospettiva Strategica”: “In diversi settori politici, la Cina è, al contempo, un partner di cooperazione con cui l’UE ha obiettivi strettamente allineati, un partner negoziale con il quale l’UE deve trovare un equilibrio di interessi, un concorrente economico nella ricerca della primazia tecnologica, e un rivale sistemico nel promuovere modelli alternativi di governance”.
I tempi per ingaggiare la Cina esercitando contemporaneamente pressioni sui politici di Pechino affinché si attengano maggiormente alle regole (occidentali) di politica internazionale, commercio e sicurezza sono – per dirla semplicemente – ben posizionati. La Cina si trova già sotto una significativa pressione degli Stati Uniti per affrontare molte delle questioni relative al commercio e gli investimenti e all’accesso al mercato su cui Bruxelles ha esortato Pechino per anni senza successo: la protezione dei diritti di proprietà intellettuale (IPR), accesso al mercato bancario e finanziario cinese e cambiamenti significativi nel sistema degli appalti pubblici cinesi (consentendo alle società europee di effettuare gli stessi investimenti infrastrutturali che le società cinesi possono effettuare nei paesi dell’UE).
Se Pechino decidesse di cedere alle pressioni statunitensi e alla fine risolverà i reclami statunitensi in merito alle pratiche commerciali e di investimento cinesi, l’UE potrebbe potenzialmente avere un forte motivo per esortare la Cina a fare le stesse concessioni per gli investitori europei in Cina. Diplomazia non esattamente convenzionale, ma se si crede nelle dinamiche della “realpolitik”, allora si può essere tentati di accettare l’argomento secondo cui il fine giustifica i mezzi anche se i cambiamenti nelle politiche commerciali e di investimento cinesi potrebbero essere innescati da un Presidente degli Stati Uniti che sta affrontando l’impeachment e la cui credibilità internazionale è inferiore allo zero. Ad ogni modo, l’UE – se agisce come attore unificato – ha l’opportunità di sfruttare la pressione internazionale sulla Cina. “Realpolitik” nel senso migliore o peggiore, a seconda della prospettiva.
